O Estado como agência reguladora do crime?

Nota introdutória

As considerações apresentadas neste texto não pretendem oferecer uma explicação definitiva sobre o crime organizado, suas formas de funcionamento ou seus impactos econômicos, políticos e sociais. Elas se apoiam em décadas de pesquisa empírica realizada por mim e por inúmeros colegas que investigam governanças criminais em perspectiva comparada, em diferentes contextos nacionais e internacionais. Trata-se, portanto, de um esforço analítico voltado à compreensão de regularidades, padrões de atuação, mecanismos de articulação e dinâmicas recorrentes observadas em distintos arranjos político-criminais.

Há, contudo, uma cautela metodológica fundamental que precisa ser explicitada. As possibilidades de generalização nesse campo são necessariamente limitadas pela natureza, pelo acesso e pela seletividade das fontes disponíveis. Estudar crime organizado significa lidar, em grande medida, com fontes indiretas: narrativas jornalísticas, registros produzidos por agências de controle, regulação e justiça, documentos policiais e judiciais, conteúdos oriundos de redes sociais, depoimentos de pessoas privadas de liberdade sob custódia estatal, conversas informais realizadas em territórios sob diferentes formas de domínio armado, além de relatos de criminosos e ex-criminosos. Nenhuma dessas fontes é neutra. Todas são produzidas sob condições específicas, atravessadas por interesses, disputas, estratégias narrativas, enquadramentos institucionais e lógicas próprias de produção da informação.

Os materiais empíricos disponíveis exigem, por isso, tratamento rigoroso. Não basta coletá-los ou descrevê-los. É necessário identificar e desnaturalizar as condições que presidem sua produção, circulação, registro e validação. Os dados acessíveis são produzidos sob alguma forma de tutela institucional, vigilância, controle ou interesse estratégico. O que se torna visível nem sempre corresponde ao que é mais relevante. Muitas vezes, corresponde apenas ao que foi possível registrar, tornar público ou transformar em evidência legítima.

Há ainda uma dificuldade adicional. O pesquisador observa dinâmicas locais, situadas e contextualizadas, cujas características não podem ser automaticamente extrapoladas para outros territórios, mercados ou formas de governança criminal. Isso exige um trabalho de confrontação entre fontes distintas, que nem sempre convergem entre si e que produzem versões concorrentes dos mesmos fenômenos.

Some-se a isso a coexistência de duas tendências recorrentes: de um lado, dimensões que procuram permanecer ocultas, sigilosas e invisíveis; de outro, narrativas superdimensionadas, exageradas ou mitificadas, produzidas tanto por atores criminais quanto por agentes estatais interessados em valorizar suas capacidades de ação, poder e influência. O estudo do crime organizado exige, portanto, lidar com fragmentos dispersos de informação, confrontá-los criticamente e resistir às armadilhas morais, políticas e institucionais que moldam os registros e relatos disponíveis. É a partir dessas cautelas e limites que devem ser lidas as reflexões a seguir, organizadas sob a forma de perguntas e respostas.

PERGUNTA 1 – Em que medida o crime organizado no Brasil já pode ser caracterizado como um agente econômico racional, com estratégias de diversificação, gestão de risco e reinvestimento de capital?

O crime organizado é um agente político-econômico racional. A pergunta pressupõe que, em algum momento, ele não era, e isso é um equívoco de partida. Não se trata de um ator que “amadureceu” para a racionalidade econômica. Estamos diante de uma economia política do crime que, para existir, operou com cálculo, oportunidade, gestão de risco, diversificação e reinvestimento. Sua sobrevivência dependeu de três condições simultâneas: diversificação de commodities ilegais, enraizamento comunitário-territorial para garantir fluxos e monopólios, e uma relação estrutural com o Estado. Sem esses três elementos, não há escala nem capacidade de adaptação do crime organizado.

O reinvestimento de capital acompanha e viabiliza a diversificação. Criptomoedas e mercados de apostas oferecem liquidez, mobilidade e opacidade aos ganhos criminais. Setores tradicionais, como imóveis, combustíveis, transporte, mineração, construção civil, alimentos e comércio, funcionam como âncoras de acumulação de médio e longo prazo, de alta previsibilidade regulatória e baixa visibilidade policial. O investimento em carreiras políticas locais e regionais possui retorno estratégico, pois amplia o acesso à definição das regras, à distribuição da proteção e à administração seletiva da fiscalização. Já o investimento nas negociações coercitivas com grupos criminais locais constitui o custo operacional da expansão das redes. Sem ele, não há escala translocal. As escalas diferenciadas de ganho — prazos distintos, custos distintos, concorrências distintas — revelam que a diversificação não se reduz à dispersão de risco. É também gestão de um portfólio com horizontes temporais e estruturas de retorno heterogêneas. Esse mecanismo permite combinar formas distintas de acumulação, articulando ganhos imediatos, retornos de médio prazo e investimentos de longa duração.

Esses padrões aparecem progressivamente nas investigações policiais e do Ministério Público mais complexas envolvendo Primeiro Comando da Capital (PCC), Comando Vermelho (CV) e milícias. Surgem esquemas de mineração ilegal, fraudes previdenciárias e outros mercados ilícitos. Fragmento por fragmento, essas investigações reconstituem arquiteturas de acumulação que raramente se tornam visíveis em sua totalidade. Essa opacidade é reforçada pela própria forma de organização das redes criminais, uma arquitetura que nada tem a ver com hierarquias rígidas ou chefias únicas.

É necessário abandonar a imagem romântica do crime organizado como uma espécie de máfia tradicional, com chefia única, filiação por parentela ampliada, hierarquia rígida, fronteiras nítidas e separação clara em relação ao mundo legal. Essa representação moraliza o fenômeno e explica pouco. As governanças criminais em rede são compostas por nódulos funcionalmente especializados que operam de forma flexível, articulando diferentes operadores, mercados, territórios e oportunidades de negócio.

Sua força não reside somente na desconcentração das atividades, mas também na distribuição estratégica do desconhecimento. Os diversos nódulos compartilham informações limitadas sobre os demais nódulos, tanto horizontalmente quanto nas cadeias verticais de comando. Esse desconhecimento recíproco não representa falha organizacional. Ao contrário, constitui uma tecnologia de governança. É produto da própria especialização funcional da rede, da desconcentração decisória e da gestão estratégica dos riscos. Quando um nódulo é identificado, infiltrado ou desmontado, os demais permanecem operacionais porque dispõem de informações parciais sobre o conjunto da rede. O desconhecimento partilhado funciona, portanto, como recurso organizacional e estratégia empresarial de proteção, continuidade e resiliência da economia política do crime.

É nesse ponto que o Estado se torna decisivo. Não se trata de afirmar que o Estado opere como uma unidade homogênea ou que seus agentes sejam meros reprodutores de ordens, atuando de forma convergente sob um mando único. Trata-se de reconhecer que determinados segmentos estatais participam, em diferentes graus e posições institucionais, da produção, administração, regulação e proteção seletiva de oportunidades criminosas.

O que viabiliza essa economia exige mais que a capacidade de organização dos grupos criminais. É o fato de que o Estado funciona como uma agência reguladora do crime: possibilita sua organização, garante o alvará de funcionamento dos arranjos político-criminais e move a linha divisória entre o legal e o ilegal segundo as conveniências dos projetos de poder em curso. A fronteira entre a economia legal e a ilegal é fluida por design construído, e não por acidente.

O mercado, o dinheiro e o lucro são, por natureza, amorais, ou seja, nem sujos nem limpos. O que os distingue é o modo como o controle estatal é exercido, por quem e em favor de quê. Por isso, o mais adequado não é tratar o crime organizado como um ator que teria descoberto a racionalidade econômica ao longo do tempo, em uma lógica evolucionária unilinear indemonstrável. Trata-se de reconhecê-lo como uma economia política itinerante, em rede e translocal, que opera com essa lógica e que o Estado, em larga medida, viabiliza.

É a articulação dessas três condições que confere às governanças criminais sua capacidade específica de expansão, adaptação e resistência. As relações estáveis com segmentos do Estado são capazes de assegurar proteção, circulação, regulação seletiva e diferentes níveis de impunidade. A diversificação de mercados reduz vulnerabilidades e amplia oportunidades de acumulação, reinvestimentos e negócios futuros. O enraizamento territorial-comunitário garante a logística das mercadorias criminais, o recrutamento de mão de obra e a continuidade operacional. Sem esses três elementos articulados, a capacidade de ampliação, adaptação e sobrevivência das governanças criminais fica comprometida. Quando essas três condições se combinam, produzem uma economia política que não depende de nenhum líder, nenhum mercado e nenhum território específico para sobreviver. É essa articulação nodal que explica por que prender lideranças, apreender mercadorias ou desmantelar pontos de venda não altera de forma substantiva a arquitetura dos esquemas criminais em rede.

PERGUNTA 2 – Qual é o impacto agregado do crime organizado sobre o PIB, a produtividade e a arrecadação? E por que ainda há tanta dificuldade metodológica em mensurar esse efeito?

A dificuldade de mensuração não é um problema técnico a ser superado com mais dados. Ela decorre do próprio funcionamento do fenômeno. As fronteiras entre a economia legal e ilegal são frouxas, e as redes operam de forma descontínua, atravessando distintas cadeias produtivas. Não há um grupo empresarial com ramificações identificáveis como uma única grande empresa, ainda que a narrativa midiático-policial atribua ao PCC esta configuração.

Sabe-se que a economia política do crime produz efeitos sobre o PIB, a produtividade e a arrecadação porque seus recursos, investimentos, mercadorias, violações e serviços atravessam simultaneamente circuitos legais e ilegais. O problema é que esses efeitos não operam numa única direção nem aparecem de forma homogênea nas estatísticas. Parte deles pode ser capturada como atividade econômica formal. Outra parte permanece invisível, subnotificada ou protegida por mecanismos de ocultação, tolerância e legitimação institucional.

As estimativas disponíveis costumam calcular o que o crime organizado subtrai da economia: vidas perdidas, recursos desviados, custos da violência. Raramente calculam o que ele produz e faz circular: renda, empregos, consumo, investimentos e cadeias produtivas irrigadas por capital de origem ilegal. Essa assimetria nas métricas reflete a premissa equivocada de que o crime é externo à economia, quando, na prática, constitui uma de suas dimensões. A questão de fundo é política e moral: a que custo social, existencial e humano uma sociedade está disposta a produzir determinados ganhos e acumulações? É essa pergunta que está na origem da proibição de certos jogos de azar, da criminalização de determinadas drogas, da restrição de armas. O que se define como ilegal não resulta de uma propriedade intrínseca da atividade econômica e das expressões de violência empregadas e assim reconhecidas. Resulta de uma escolha coletiva, negociada e historicamente situada sobre quais riscos, danos e desigualdades são considerados intoleráveis. E é por isso que a fronteira entre o legal e o ilegal se move. Porque as escolhas políticas e morais que a sustentam também se movem. Essas escolhas definem também o que pode ser medido e o que permanece invisível às métricas disponíveis.

Voltando ao plano metodológico: a mensuração enfrenta ainda um segundo obstáculo. A dificuldade de mensuração resulta também de um problema de escala analítica. Os instrumentos tradicionais de observação econômica se voltam para identificar organizações relativamente delimitadas, setores definidos e cadeias produtivas identificáveis. A economia política do crime opera de modo diferente. Seus ativos, operadores, fluxos financeiros e oportunidades de investimento distribuem-se por múltiplos mercados e atividades, sem que seja possível identificar com nitidez uma unidade organizacional controladora única e suficiente. O que chega aos órgãos de controle, às polícias, ao Judiciário e à imprensa são fragmentos dessa economia, e não sua totalidade.

As próprias investigações da Polícia Federal ilustram esse problema. Operações policiais voltadas para contratações públicas, lavagem de dinheiro, corrupção administrativa ou mercados digitais revelam operadores, empresas e fluxos financeiros que também aparecem em investigações distintas, sem que seja possível afirmar que integram um mesmo arranjo de governança criminal. Por isso, nem tudo que se atribui ao PCC, ao Comando Vermelho ou às milícias faz parte do mesmo governo criminal ou pode estar debaixo destas siglas, ainda que se tenham conexões com elas.

O que se tem são segmentos relativamente autônomos, como drogas, armas, transporte, serviços essenciais, empreendimentos imobiliários, jogos cada vez mais legalizados com capital de origem ilegal e mercadorias ilegais compradas também com dinheiro legal. A estrutura é desconcentrada, sem mando único, com níveis de autonomia por célula, cujos integrantes partilham desconhecimento recíproco sobre as atividades dos demais níveis internos e de outras unidades de negócios. Esse desconhecimento aparece como um dispositivo de governança.

As descobertas produzidas por investigações, operações policiais ou processos judiciais raramente permitem reconstituir o funcionamento integral dos circuitos político-econômicos envolvidos. O que se obtém são fotografias parciais de uma realidade que permanece em permanente movimento, recomposição e adaptação, inclusive em razão do fracasso ou sucesso policial e dos demais instrumentos de controle, regulação e fiscalização.

O conhecimento produzido sobre os grupos criminais é seletivo e fragmentado, com os filtros da atuação policial, judicial e midiática. Reflete o que se tornou visível por investigações individualizadas que, somadas, não formam um todo. O resultado são estimativas e especulações em torno de descobertas seletivas. O que se torna visível depende dos filtros institucionais que produzem a visibilidade. Investigações policiais, processos judiciais, reportagens e estudos acadêmicos observam, com lentes e finalidades próprias, dimensões diferenciadas do fenômeno e sob perspectivas distintas. A totalidade dessas descobertas não corresponde, necessariamente, ao funcionamento do conjunto. Muitas vezes, produz apenas uma agregação de fragmentos cuja articulação permanece desconhecida. No recorte policial-jurídico, pode-se dizer que se têm tantos crimes organizados quanto investigações, operações e processos judiciais. E isto não pode ser atribuído à falta de integração propriamente dita. Relaciona-se, antes, à dinâmica de produção segmentada e seletiva de conhecimento institucional. Esse conhecimento garante a eficácia das ações repressivas. Ele limita a plena integração dos saberes e informações corporativas que estão constrangidos pelo modo de funcionamento das instituições.

A circulação entre diferentes graus de legalidade torna difícil determinar onde termina uma atividade econômica e começa outra. Recursos de origem legal podem financiar atividades ilícitas. Recursos de origem ilícita podem financiar empreendimentos formalmente regulares. Empresas, operadores financeiros, recursos imobiliários, serviços e cadeias logísticas podem participar simultaneamente de circuitos legais e ilegais. Nessas condições, a mensuração deixa de ser apenas um desafio estatístico. Torna-se também um problema conceitual e analítico.

Isso é, aliás, uma característica do capitalismo contemporâneo, particularmente intensificada pelos processos de globalização produtiva, financeira e tecnológica. A extração, circulação e acumulação de riqueza tornaram-se dissociadas de suas bases produtivas, operando por meio de cadeias complexas de intermediação, valorização e mobilidade de capitais. Nesse contexto, a diversificação das estratégias de lavagem e reinvestimento de recursos não constitui uma anomalia, mas uma exigência de sobrevivência econômica. As fachadas de legalidade construídas por meio de arranjos político-econômicos, empresariais e institucionais são decisivas para o funcionamento desses circuitos, permitindo que capitais de diferentes origens transitem, se convertam e se integrem aos mercados formais sem que suas trajetórias possam ser facilmente identificadas.

O mundo próprio do rentismo, do dinheiro produzindo mais dinheiro, autonomizado dos ciclos de produção e distribuição da riqueza, carrega consigo, por sua própria lógica, o risco permanente de fraude, manipulação e opacidade. Quanto mais dissociada de bases produtivas identificáveis, mais a acumulação depende de mecanismos opacos de passagens entre regimes de legalidade e de operadores capazes de administrar essas transições. Esse ambiente é favorável à economia política criminosa. Não se trata de uma relação causal direta. O rentismo não produz a economia criminosa. Porém, ambos partilham a mesma necessidade: fazer circular capitais sem que sua origem precise ser inteiramente justificada. É aqui que a política antecede a economia, e não o contrário. A fronteira entre o legal e o ilegal não resulta de uma linha econômica objetiva. É uma linha política, definida por quem tem poder para defini-la e movida por quem tem poder para movê-la. O fiscal, o regulador, o policial, o operador jurídico e o político são os agentes que, na prática, administram essa fronteira. É essa construção política da fronteira que permite acordos simultaneamente legais e ilegítimos, ou ilegais e socialmente tolerados.

PERGUNTA 3 – Em setores como indústria, logística e varejo, o crime já funciona como um “imposto informal”? Como isso distorce preços, margens e decisões de investimento?

A noção de imposto informal que desenvolvi descreve uma dimensão do fenômeno, mas não esgota suas funções governativas, regulatórias e territoriais. Ela revela que o lado Estado e o lado Governo não estão fora, mas se articulam com o lado firma do empreendimento criminoso. Mas, como uma imagem avulsa, pode induzir a um equívoco: o de que se trata de uma extração unilateral imposta de fora para dentro da economia legítima. O que a análise da governança criminal nodal nos territórios populares sob domínio armado no Rio de Janeiro revela é algo mais complexo. Trata-se de uma coadministração territorial em que atores criminais, econômicos e estatais cogovernam mercados sem que nenhum deles exerça comando centralizado sobre os demais. E isso sobretudo nos espaços populares, onde polícia, mídia e os próprios grupos criminais ali atuantes constroem visibilidades, principalmente do mando armado, em torno das bocas de fumo.

Em regiões sob domínio armado, a taxa cobrada pelo governo criminal não é um custo operacional repassado ao preço final das drogas e à oferta ilegal dos serviços públicos, como luz e água. Ela é um dispositivo coativo de acesso e exploração do território, para o escoamento de mercadorias, para a contratação de mão de obra e, em muitos casos, para a própria segurança do estabelecimento comercial. Quem não paga não opera. O que está em funcionamento não é a tributação em si, mas o controle coercitivo das condições de acesso, circulação e permanência nos mercados.

Mas o imposto informal raramente aparece como tal nas transações. Ele está constitutivamente embutido na formação do preço de mercadorias legais e ilegais. Faz parte da construção da mercadoria, não como custo externo adicionado, mas como condição de sua produção, circulação e valorização. Por isso, torna-se invisível nas métricas econômicas convencionais, e as estimativas de impacto tendem a subestimá-lo. Isso distorce preços, comprime margens, expulsa competidores que não aceitam as regras do esquema criminoso e desincentiva investimentos formais em territórios de alta rentabilidade criminal. A cobrança de taxas é parte indissociável dos negócios da proteção, cujo fundamento é a ameaça latente e constante, mobilizada como dispositivo de produção de acordos sob coação.

Mais do que um custo adicional imposto aos agentes econômicos, constitui-se um conjunto de mecanismos próprios de regulação impositiva dos mercados. Essa regulação não opera somente sobre comerciantes, empresas ou moradores situados em territórios específicos, ainda que esses sejam seus alvos mais visíveis e imediatos. Ela se estrutura por meio de redes. Essas redes articulam concorrentes político-econômicos, operadores de mercado e diferentes parceiros situados no interior das agências estatais. A economia política do crime organizado beneficia-se da diversidade das instâncias regulatórias do Estado, de suas lógicas autorreferidas, de suas autonomias relativas, das disputas de competência e das concorrências existentes entre diferentes órgãos de controle, fiscalização, regulação e repressão.

O resultado não é um sistema paralelo ao Estado, mas uma articulação capilarizada que atravessa distintas dimensões regulatórias. Uma de suas expressões mais importantes consiste precisamente na administração das passagens entre o legal e o ilegal, o formal e o informal, o estatal e o não estatal. É nesse espaço de transição que se torna possível a circulação de mercadorias, capitais, serviços e oportunidades econômicas entre diferentes regimes de legalidade.

Antes mesmo da intervenção estatal formal, a própria rede político-criminal produz mecanismos de coordenação, monitoramento, acomodação e vigilância recíproca destinados a garantir a circulação dos fluxos, reduzir riscos, administrar exposições e sustentar os acordos necessários à continuidade dos negócios. Não se trata de uma estrutura plenamente integrada nem de uma coordenação centralizada, mas de arranjos continuamente negociados que permitem certa estabilidade operacional aos mercados ilegais. Ressalte-se que a previsibilidade das negociações e acordos é uma moeda política de elevado valor para os domínios armados que administram sua provisoriedade intrínseca.

A regulação não se limita à proteção de mercados ilícitos. Ela abrange as passagens entre diferentes regimes de legalidade, informalidade e institucionalidade, permitindo que bens, serviços, capitais e oportunidades econômicas circulem entre essas dimensões e adquiram novas condições de uso, proteção e valorização. É justamente nesse espaço que surgem controles laterais, acomodações e formas de coordenação indispensáveis à reprodução dos negócios criminosos. O que está em jogo é uma reconfiguração das regras de mercado local administrada pelo governo criminal em articulação com setores do Estado. A economia formal, nesses territórios, não opera apesar do crime. Ela opera com ele e através dele.

Por fim, o imposto informal é um dispositivo de extração violenta de renda que deriva da produção e da administração de acordos regulatórios que tornam possível a expansão dos mercados ilegais. Ele revela que os limites da acumulação, legal ou ilegal, não são produzidos espontaneamente pelos mercados, mas resultam de acomodações, negociações e disputas sustentadas por diferentes lastros institucionais. A economia política do crime insere-se nesse universo de negociações coercitivas, acomodações e disputas que conformam as condições concretas de circulação e acumulação de riquezas.

PERGUNTA 4 – Há evidências de migração do crime organizado para atividades de menor risco e maior previsibilidade, como fraudes digitais, combustíveis, mineração ilegal e contrabando?

Mais do que uma migração recente, manifesta-se a expressão contemporânea de uma lógica que está na base da economia política do crime: a diversificação como requisito de sobrevivência. Grupos criminais que dependem de uma única commodity são frágeis e mais facilmente assimilados por grupos mais poderosos. A ampliação para novos ramos — digitais, energéticos, minerais, de contrabando — não é só uma novidade estratégica. É também a manifestação de continuidade de uma racionalidade político-econômica.

A novidade está menos nos mercados explorados do que na crescente capacidade de adaptação às oportunidades oferecidas pelas transformações tecnológicas, regulatórias e econômicas. Mudam as mercadorias, os serviços e os instrumentos utilizados. Permanece a mesma lógica de diversificação, dispersão de riscos e ampliação das oportunidades de acumulação.

O que muda com as fraudes digitais, a grilagem urbana, o transporte público e a venda de remédios e alimentos é a morfologia do risco. Essas atividades têm menor visibilidade policial, menor exposição armada no varejo e maior integração com a economia formal, o que facilita a lavagem e o reinvestimento. Elas também exigem menos pessoal exposto na linha de frente e dependem mais de operadores com acesso institucional: funcionários públicos, contadores, advogados e agentes de fiscalização.

Esses mercados oferecem ainda outra vantagem. Eles permitem maior distanciamento entre a geração da riqueza e os mecanismos de coerção tradicionalmente associados ao crime organizado e que são explicitados nos espaços populares sob domínio armado. Quanto mais distante estiver a produção da riqueza dos mercados varejistas armados e das atividades de elevada exposição pública, maiores tendem a ser as possibilidades de proteção patrimonial, renovação de ativos e continuidade dos negócios.

Isso confirma a tese do Estado como agência reguladora do crime: quanto mais sofisticado o ramo ilegal, mais indispensável é a participação de atores com matrícula e fé pública. São eles que deslocam mercadorias, abrem brechas regulatórias, emitem licenças e garantem o funcionamento das rotas. Cada nível de autorização, certificação ou licença representa um pedágio burocrático que funciona como ponto potencial de negociação, acomodação ou proteção. Quanto mais sofisticada a atividade explorada, maior a capacidade de diluição dos riscos entre múltiplos operadores e instâncias institucionais. É essa arquitetura regulatória segmentada — com suas competências sobrepostas, lógicas autorreferidas e zonas de incerteza normativa — que oferece ao crime organizado sua infraestrutura de invisibilidade. A governança criminal nodal adapta-se continuamente ao ambiente regulatório disponível. A formulação aqui adotada inspira-se na contribuição de Clifford Shearing para o estudo das formas contemporâneas de governança, deslocando-a para a análise das economias político-criminais. E o ambiente institucional brasileiro oferece oportunidades abundantes para sua adaptação e reprodução.

PERGUNTA 5 – O problema central no Brasil é a alta rentabilidade das atividades ilícitas ou a baixa probabilidade de punição efetiva?

Nas economias político-criminais, rentabilidade e impunidade constituem mecanismos distintos, embora frequentemente articulados. A rentabilidade refere-se à relação entre ganhos, custos e riscos dos empreendimentos ilícitos. A impunidade, por sua vez, diz respeito à capacidade de evitar responsabilização, sanção ou interrupção dos negócios criminosos. Embora possam influenciar-se mutuamente, não se confundem. Uma organização criminosa pode operar em mercados altamente rentáveis e, ainda assim, estar sujeita a forte repressão estatal. Da mesma forma, pode desfrutar de elevados níveis de impunidade e atuar em mercados de baixa lucratividade. A situação mais favorável à reprodução e à expansão dessas economias ocorre quando alta rentabilidade e alta impunidade se combinam. Por essa razão, ambas devem ser analisadas como dimensões específicas da reprodução das economias político-criminais, ainda que, empiricamente, frequentemente interajam e se reforcem reciprocamente.

Quando se consideram os relatos policiais e jornalísticos sobre o funcionamento do caixa de um nódulo do Comando Vermelho em um determinado território ou de uma milícia específica que controla uma área delimitada, observa-se que rentabilidade e impunidade são produzidas conjuntamente por um mesmo arranjo político-institucional.

A alta rentabilidade existe porque o Estado regula o acesso ao mercado ilegal — quem pode operar, onde, com quais mercadorias e em quais condições. Essa regulação não se limita à autorização informal para operar. Ela envolve a administração diferencial dos riscos econômicos, regulatórios e penais. Em qualquer mercado, a rentabilidade depende não apenas da capacidade de gerar receita, mas também da capacidade de reduzir custos, minimizar perdas e administrar incertezas. Nas economias criminais, a gestão desses riscos passa a integrar o próprio modelo de negócios em articulação com segmentos do Estado.

A baixa punição acontece porque os mesmos arranjos que viabilizam o crime garantem sua proteção institucional. Não é que o sistema de justiça e segurança pública seja incapaz de punir. É que ele escolhe não punir, ou pune seletivamente e de forma desigual, de modo a preservar os esquemas que interessam a determinados atores. Daí a necessidade de compreender a impunidade para além da sanção. Ela funciona como recurso político-econômico. A previsibilidade sobre quem será fiscalizado, investigado, processado ou protegido interfere diretamente nas expectativas dos agentes criminais, na distribuição dos investimentos e nas oportunidades de acumulação.

Portanto, o ponto relevante não é nem a rentabilidade nem a impunidade tomadas isoladamente. É o mercado político da insegurança, o conjunto de arranjos em que atores estatais e criminais negociam proteção, punição seletiva, acesso a mercados e cobertura institucional. Esse mercado político não administra apenas proteção. Ele também distribui diferentes graus de exposição, invisibilidade, tolerância regulatória e seletividade repressiva. Define, em maior ou menor medida, quem pode acessar determinados mercados, quais atividades serão toleradas, quais riscos serão absorvidos pelos participantes e quais serão transferidos para terceiros.

Enquanto esse mercado funcionar, calibrar penas ou aumentar repressão produzirá apenas deslocamento das práticas ou desarticulação de um segmento. Isso ocorre porque a repressão tende a incidir sobre operadores, mercados ou mercadorias específicas, enquanto os mecanismos que organizam a distribuição de riscos, oportunidades e proteções permanecem preservados. Mudam-se os atores, deslocam-se as atividades e reconfiguram-se os fluxos. A lógica político-econômica que sustenta o sistema continua operando.

A própria oposição entre lucro e punição carrega uma herança moral que obscurece o fenômeno. O ponto importante está nas formas de produção, apropriação, proteção, legitimação e distribuição do lucro. Isso depende menos de uma qualidade intrínseca da riqueza e mais das formas de controle, regulação e autorização exercidas pelo Estado. A pergunta decisiva não é se há lucro, mas quem pode lucrar, em nome de quem, sob quais regras e com quais proteções institucionais. Os lucros sempre foram tributados, regulados, negociados e politicamente autorizados. Quando determinados ganhos passam a ser considerados ilícitos, o que está em disputa é a capacidade de definir legitimamente as fronteiras da acumulação. A história oferece inúmeros exemplos disso. As indulgências religiosas medievais são uma das expressões mais conhecidas da compra simbólica de licenças de poder e de legitimidade. Quando a riqueza se torna objeto de contestação, ela tende a ser revestida por capitais jurídicos, políticos ou morais que buscam justificar sua acumulação. O desafio analítico, portanto, não é distinguir lucros moralmente bons ou maus, mas compreender quem possui poder para definir quando um lucro se torna ilegal, ilegítimo ou aceitável, e quais interesses são protegidos por essa definição. No Brasil, esta definição passa pelos mercados políticos da insegurança, onde agentes com poder de fiscalizar, processar e proteger negociam continuamente os limites da acumulação legítima.

PERGUNTA 6 – O avanço do crime organizado decorre mais de falhas de repressão penal ou de fragilidades regulatórias e institucionais?

Nenhum dos dois enquadramentos é suficiente, porque ambos partem da premissa de que o Estado é necessariamente um ator externo que falha em reprimir ou em regular algo que existe à sua revelia. O que a análise da governança criminal nodal demonstra é que o crime organizado existe desde dentro do Estado, não apesar dele.

Isso não significa que o Estado opere como uma unidade homogênea ou que todos os seus agentes participem desses arranjos. Significa que determinadas oportunidades econômicas, políticas e regulatórias só se tornam viáveis porque segmentos situados em diferentes posições institucionais participam, toleram, acomodam ou se beneficiam de sua reprodução. O ponto central não é a corrupção individual, mas a existência de ambientes institucionais que tornam esses arranjos possíveis e economicamente vantajosos.

Não se trata de falhas institucionais no sentido de ausências ou incapacidades. O que se tem, em muitos casos, são arranjos e conivências deliberadas de frações do aparato estatal que encontram no crime um parceiro funcional. Os agentes com matrícula e fé pública — policiais, fiscais, servidores, operadores jurídicos e políticos — são os que podem tornar a logística criminal viável. São eles que possibilitam o deslocamento de mercadorias do Oiapoque ao Chuí, que podem abrir e fechar rotas, enfim, que garantem fluxos. Casos envolvendo garimpo ilegal, circulação de combustíveis, contrabando de cigarros e desvios de recursos previdenciários, por exemplo, mostram que a viabilidade econômica dessas atividades depende menos da coação direta e armada e mais da atuação de operadores com matrícula pública. Mostra-se relevante a participação de operadores com trânsito pelas burocracias estatais, isto é, capazes de administrar licenças, registros, fiscalizações e autorizações.

Sua importância não decorre apenas da capacidade de proteger atividades ilícitas. Essa é sua função mais visível e mais facilmente identificável pelas investigações policiais e pelo trabalho judicial. Ela decorre também da capacidade de administrar as passagens entre diferentes regimes de legalidade. São esses operadores que permitem que mercadorias, capitais, contratos, registros, licenças e oportunidades econômicas circulem entre circuitos formais e informais, legais e ilegais, reduzindo custos de transação, administrando incertezas e ampliando as possibilidades de acumulação.

O problema regulatório é relevante, mas não como fragilidade técnica, e sim como arena de disputa política. O que se sabe com os dados disponíveis por estudos e investigações é que o controle dos fluxos financeiros, das cadeias produtivas e dos territórios é objeto de negociação entre atores estatais e criminais. A linha entre o legal e o ilegal é movida de lugar segundo as conveniências dos arranjos de poder.

A expansão das economias criminais não pode ser explicada pela ausência de controle estatal. Em muitos casos, ela resulta precisamente da exploração das brechas entre as múltiplas instâncias regulatórias, fiscalizatórias e decisórias cujas competências se sobrepõem, competem entre si ou operam segundo lógicas próprias. Essas zonas de interseção criam oportunidades permanentes para negociação, acomodação e arbitragem institucional, ampliando as possibilidades de reprodução dos mercados ilícitos e de sua integração aos circuitos econômicos formais.

O problema reside na forma como capacidades regulatórias, fiscalizatórias e coercitivas são distribuídas, mobilizadas e articuladas. Quanto mais complexa se torna a arquitetura institucional do controle, maiores podem ser as oportunidades para que agentes econômicos e políticos explorem suas fissuras, disputem interpretações normativas e convertam zonas de incerteza regulatória em oportunidades de negócio legal e ilegal.

PERGUNTA 7 – A fragmentação entre União, estados e municípios é hoje um dos principais entraves ao enfrentamento? Falta uma estratégia nacional integrada?

A fragmentação federativa é tratada como dificuldade de coordenação a ser resolvida por uma estratégia nacional mais integrada. Mas há um risco nesse diagnóstico: ele pressupõe que mais centralização produzirá mais efetividade. A experiência brasileira sugere que a questão é mais complexa.

É razoável supor que a economia política criminosa busque explorar o arranjo federativo brasileiro e sua fragmentação. A multiplicidade de lógicas estatais locais, regionais e nacionais em concorrência entre si configura um ambiente administrativo-procedimental em que a governança criminal nodal pode prosperar.

A fragmentação multiplica centros decisórios, instâncias regulatórias, mecanismos de autorização, fiscalização e controle. Em vez de operar diante de um único interlocutor institucional, os diferentes agentes econômicos e criminais passam a lidar com uma pluralidade de regras, competências e possibilidades de negociação. Essa diversidade amplia as oportunidades de arbitragem institucional e regulatória.

Cada nódulo de uma rede criminosa negocia com a burocracia correspondente ao seu nível de atuação. Isso permite que diferentes mercados encontrem formas variadas de acomodação institucional. Em vez de depender de um único pacto centralizado, os arranjos distribuem-se por múltiplas escalas de governo, órgãos de fiscalização e espaços de decisão, reduzindo riscos de concentração e ampliando sua capacidade de adaptação.

Uma estratégia nacional integrada é necessária desde que considere o nosso desenho federativo e, desta forma, possibilite capacidade de governo sobre as pactuações federativas firmadas. Mas ela será insuficiente se não enfrentar a questão de fundo: quem dentro do Estado está produzindo e protegendo os esquemas criminais? Integração sem depuração institucional, ou melhor, sem dispositivos de governabilidade, apenas centraliza o problema.

Dois equívocos recorrentes merecem ser identificados. O primeiro é confundir integração com ações conjuntas. Ações conjuntas são operações pontuais realizadas por diferentes órgãos. Integração pressupõe governabilidade compartilhada, protocolos interagências estáveis, definição clara de responsabilidades, mecanismos permanentes de coordenação e capacidade de prestação de contas. O Brasil possui inúmeras ações conjuntas e relativamente poucas experiências efetivas de ação integrada entre as polícias e destas com outras agências de controle e regulação.

O segundo equívoco é tratar a fragmentação federativa como a origem do problema. A fragmentação, por si só, não constitui uma disfunção. Ela é inerente aos arranjos federativos democráticos, que distribuem autoridade e capacidade decisória entre múltiplos centros de poder. O desafio não é eliminá-la, mas governá-la. O federalismo brasileiro é simultaneamente cooperativo e concorrencial. O nó central não está na existência de múltiplos atores institucionais, mas na sobreposição conflitiva de atribuições e na debilidade — ou mesmo ausência — de mecanismos de coordenação, governabilidade e accountability capazes de orientá-los para objetivos comuns. O resultado é um paradoxo recorrente: convive-se com um federalismo formalmente descentralizado e, ao mesmo tempo, com padrões de centralização política e administrativa típicos de Estados unitários. Entre eles, a tendência de certas burocracias se encastelarem na ambição de atuar como autarquias sem tutela efetiva, como se fossem um quarto, quinto ou sexto poder da República.

Nesse ambiente, muitos mandatos institucionais funcionam como verdadeiras procurações em aberto. As competências legais são suficientemente amplas e vagas para serem preenchidas discricionariamente nos gabinetes, segundo correlações de força, interesses corporativos e disputas de poder. Isso contribui para conflitos de competência, desautorizações recíprocas e disputas permanentes entre agências estatais. A fantasia recorrente da ação integrada costuma ocultar uma pergunta raramente respondida: quem manda em quem?

O resultado é uma combinação paradoxal de cúpulas burocráticas sobreempoderadas e instituições estruturalmente frágeis. Tem-se, muitas vezes, governos fortes apoiados em estruturas estatais frágeis institucionalmente. Sem mandatos claramente definidos, protocolos estáveis de coordenação e mecanismos consistentes de responsabilização, as ações integradas tendem a ser substituídas por cooperações episódicas. Estas passam a depender de lideranças individuais e circunstâncias momentâneas. A questão é menos federativa do que político-administrativa, procedimental, enfim, de governança.

O que se precisa não é de um Sistema Único Policial que concentre poder nas burocracias armadas — o que, aliás, consolida governos policiais autônomos acima dos governos eleitos. O que se precisa é de uma repactuação federativa ancorada em um Sistema Único de Segurança. Desde que seu desenho institucional viabilize uma governança democrática da segurança com controle civil efetivo, prestação de contas e responsabilização dos agentes públicos.

PERGUNTA 8 – O Brasil deveria priorizar o combate aos fluxos financeiros ilícitos em vez de focar predominantemente nas operações policiais tradicionais?

O “follow the money” é uma diretriz correta, mas insuficiente se tratada isoladamente. O problema está na natureza política dos circuitos que permitem ao dinheiro circular, transformar-se e adquirir legitimidade e legalidade. Mais precisamente, está nos regimes de autorização, proteção e reconhecimento que permitem ao dinheiro circular entre diferentes mercados. O dinheiro não se movimenta sozinho. Ele depende de infraestruturas institucionais, dispositivos regulatórios, operadores especializados e mecanismos de validação que tornam possível sua circulação, valorização e conversão em riqueza socialmente reconhecida.

O mercado, o dinheiro e o lucro são amorais por natureza: nem sujos nem limpos. O que os distingue é o modo como o controle estatal é exercido. A fronteira entre capital lícito e ilícito é político-normativa, não ontológica. E ela é movida segundo as conveniências e conivências dos arranjos de poder. Essa fronteira também é permanentemente negociada. Diferentes instituições do Estado, agentes econômicos e operadores de mercado participam continuamente da definição prática do que será reconhecido, tolerado, investigado, tributado, regulado ou criminalizado.

Seguir o dinheiro sem questionar os filtros que tornam certo capital visível e outro invisível reproduz a seletividade que já caracteriza a persecução penal. As grandes fortunas criminais não circulam como dinheiro sujo identificável. Elas circulam em redes empresariais, imobiliárias, financeiras e políticas que têm fachadas de plena legalidade. E essas fachadas são construídas com a participação ativa de operadores legais.

Quanto mais sofisticado o circuito econômico, menos relevante se torna a distinção entre dinheiro limpo e dinheiro sujo. O que passa a importar são os mecanismos capazes de conferir legitimidade, rastreabilidade, proteção jurídica e aceitabilidade institucional aos ativos em circulação.

As operações policiais tradicionais capturam varejistas e operadores de base, produzem estatísticas de efetividade e não alteram de forma substantiva a arquitetura dos esquemas criminais. Isso não significa abandoná-las. Significa que elas precisam ser subordinadas a uma gestão do conhecimento e da informação que mire a governança criminal nodal em sua integralidade: os nódulos financeiros, os nódulos políticos, os nódulos jurídicos e os nódulos armados. Sem isso, o que se faz é retirar peças de um tabuleiro que imediatamente se reconstitui.

O desafio não consiste apenas em seguir o dinheiro, mas em compreender os arranjos que permitem sua transformação contínua ao longo de diferentes regimes de legalidade. Em muitos casos, o dinheiro é apenas o vestígio mais visível de processos mais amplos de negociação regulatória, proteção institucional e produção de legitimidade econômica.

PERGUNTA 9 – O crime organizado tende a se consolidar como ator híbrido, operando simultaneamente na economia formal e informal, com capacidade de capturar mercados inteiros?

Essa tendência já é a realidade estruturante. E a ideia de “captura” merece ser qualificada. Captura pressupõe que havia um mercado autônomo e legítimo que foi sendo colonizado pelo crime. Essa imagem tende a produzir uma narrativa retrospectiva de pureza institucional que raramente encontra correspondência empírica. Muitos mercados se constituíram historicamente por meio de acomodações, negociações e disputas envolvendo atores econômicos, políticos, regulatórios e, em alguns casos, criminosos. A interpenetração entre diferentes formas de poder não surge necessariamente depois da formação do mercado. Muitas vezes, ela acompanha a própria constituição dos mercados, das instituições e das regras que os organizam.

Em muitos setores e territórios brasileiros, o que existe desde o início é uma interpenetração constitutiva entre o formal e o informal, o legal e o ilegal, o estatal e o criminal. A governança criminal nodal descreve exatamente esse funcionamento híbrido: atores de natureza institucional distinta — criminais, policiais, políticos, jurídicos e econômicos — cogovernam territórios, mercados e esquemas sem que nenhum deles exerça comando centralizado sobre os demais. Cada nódulo governa seu domínio com relativa autonomia. Nenhum precisa declarar associação com os demais para que o esquema funcione.

Determinadas atividades econômicas não são simplesmente infiltradas por organizações criminosas. Em muitos casos, elas passam a integrar arranjos econômicos mais amplos, nos quais diferentes atores ocupam posições complementares, concorrentes ou contingentemente cooperativas. O que se observa não é a substituição de uma economia por outra, mas a coexistência e a articulação de múltiplos circuitos de acumulação.

O que tende a se ampliar não é a captura propriamente dita. É a sofisticação dessa interpenetração, especialmente nas economias digitais, no mercado de carbono, no mercado imobiliário e nos serviços essenciais. Quanto mais o crime opera em ramos de alta previsibilidade regulatória e baixa visibilidade policial, mais estável é o arranjo.

A previsibilidade regulatória possui elevado valor econômico porque reduz incertezas, protege ativos, amplia horizontes de planejamento e favorece investimentos de longo prazo. Atividades intensamente reguladas tornam-se, assim, particularmente atrativas quando oferecem oportunidades de circulação e legitimação de capitais provenientes de diferentes origens. Torna-se mais indispensável a participação de operadores com inserção formal. E isso reforça um argumento fundamental: o Estado não está fora do problema. Ele é parte constitutiva dele.

O desafio mais relevante, portanto, não é saber se o crime organizado capturará a economia formal. Em muitos casos, o problema está na forma como diferentes mercados passam a compartilhar infraestruturas regulatórias, financeiras, logísticas e institucionais que tornam progressivamente menos nítidas as fronteiras entre acumulação legal, informal e ilegal. O desafio analítico é compreender os arranjos que permitem a convivência, a circulação e a transformação contínua de capitais entre diferentes regimes de legalidade.

PERGUNTA 10 – O enfrentamento ao crime organizado deve ser tratado como agenda de segurança pública ou como política econômica e de desenvolvimento?

Essa dicotomia precisa ser recusada, porque ela reproduz exatamente o equívoco que impede o avanço do debate. Tratar o crime organizado como agenda de segurança pública exclusivamente é reduzir um fenômeno de governança político-econômica a um problema de ordem e policiamento. Isso historicamente produziu repressão seletiva, encarceramento em massa dos estratos mais vulneráveis e manteve intacta a sobrevivência dos esquemas criminais.

Tratar como política econômica e de desenvolvimento sem enfrentar a dimensão do domínio armado e da sujeição territorial é igualmente insuficiente, porque ignora que o crime organizado exerce formas localistas de governo sobre populações, territórios e mercados, produzindo seus próprios mecanismos de disciplinamento, controle e administração dos fluxos econômicos.

O enfrentamento do crime organizado é, sim, uma agenda de segurança pública. Mas é uma agenda de segurança pública que precisa estar articulada a políticas econômicas, regulatórias, sociais e de desenvolvimento. A segurança pública possui proeminência nesse campo porque dispõe dos instrumentos executivos de intervenção coercitiva capazes de agir no tempo presente sobre mercados ilícitos, fluxos econômicos, domínios armados e suas governanças criminais. É também ela que administra os efeitos, os custos e as consequências produzidos pela ação repressiva do Estado.

O que está em jogo é um fenômeno de governança político-econômica. O crime organizado possui uma dimensão empresarial voltada à produção de riqueza e à acumulação, uma dimensão governativa voltada à administração de populações, ao controle de territórios e à regulação de mercados, e uma dimensão relacional que articula, em rede, firmas criminais, dispositivos de proteção, operadores econômicos e agentes estatais que negociam mercadorias políticas. É dessa articulação que emerge a governança criminal nodal.

A rede não constitui um terceiro elemento separado da firma e do governo. Ela é a forma pela qual capacidades econômicas, recursos coercitivos, oportunidades regulatórias, mecanismos de proteção e capacidades estatais são conectados, coordenados e mobilizados. Por isso, o crime organizado não pode ser compreendido apenas como uma organização criminosa, uma firma ilegal ou uma estrutura de comando bélico. Trata-se de uma governança político-econômica em rede. Ela administra violência, controla territórios, regula mercados e organiza oportunidades de acumulação. Faz isso por meio da articulação de múltiplos nódulos relativamente autônomos e funcionalmente interdependentes.

A governança criminal nodal combina relativa autonomia dos nódulos com interdependência funcional. Cada núcleo sabe muito sobre sua própria atividade e pouco sobre as demais. Esse desconhecimento seletivo é parte da arquitetura de gestão da rede. Quando um nódulo cai, os demais tendem a permanecer de pé. As próprias investigações sofisticadas da Polícia Federal ajudam a visualizar essa realidade. Nas apurações sobre a tentativa de golpe de Estado, nas fraudes bilionárias do INSS, no caso Banco Master-Vorcaro e em esquemas de mineração ilegal e lavagem de dinheiro, observa-se o esforço policial de reconstrução do conjunto por meio da identificação de núcleos políticos, operacionais, financeiros, empresariais e logísticos. A totalidade raramente aparece de forma imediata. Ela precisa ser recomposta a partir de fragmentos dispersos de informação, exatamente como se espera em arranjos nodais onde o desconhecimento seletivo é um recurso de gestão e proteção.

Mais do que uma atividade econômica, trata-se de uma forma de governo. Assim, faz mais sentido falar em governo criminal do que apenas em organização criminosa. Esses arranjos administram populações, controlam territórios e regulam mercados. Produzem regras de circulação, distribuem oportunidades econômicas, impõem restrições, administram conflitos, exercem formas próprias de tributação, oferecem mecanismos de proteção e estabelecem critérios de pertencimento e exclusão. Sua capacidade de governo, por meio da administração direta e indireta da violência, permite a gestão das condições concretas de vida, trabalho, consumo e circulação existentes nos territórios e mercados sob sua projeção coativa.

PERGUNTA 11 – Quais são os efeitos das governanças criminais sobre o trabalho, os mercados e o desenvolvimento?

As questões anteriores examinaram a organização, a governança e os mecanismos de reprodução das economias político-criminais. Esta pergunta desloca o foco para seus efeitos concretos sobre o trabalho, os mercados e as condições de desenvolvimento. Diz respeito a uma dimensão que o debate sobre segurança pública subestima.

A economia política do crime produz empregos formais, informais e ilegais. Faz circular dinheiro, sustenta atividades econômicas, estimula o consumo e movimenta diferentes setores porque atravessa a economia formal. Isso não significa que produza relações contratuais mais estáveis, relações de trabalho mais justas ou distribuição de ganhos mais segura. Ao contrário. Na ponta do sistema, especialmente nas bocas de fumo, o que se encontra é uma mão de obra precarizada, pouco especializada, facilmente substituível e altamente descartável. Ganha-se pouco diante dos riscos assumidos. Trabalha-se muito. Trabalha-se sob jornadas extenuantes. Trabalha-se armado com armas alugadas e pouco confiáveis. E trabalha-se sob risco permanente de prisão, invalidez ou morte. A ameaça constitui a engrenagem cotidiana do sistema também para dentro da unidade de negócios “boca de fumo”. A irmandade do crime é propagandeada como dispositivo de pertencimento e fidelização sobretudo nas franquias ocupacionais territorializadas. Contudo, a engrenagem do seu funcionamento é coercitiva, o que compromete a autonomia do trabalhador da boca de fumo e revela que o contrato informal de prestação de serviços é desfavorável à mão de obra criminosa. Não se muda de atuação, não se rompe um acordo ou se sai do crime quando bem se quer. A violência e sua possibilidade de emprego permanente funcionam como mecanismo de disciplinamento das relações econômicas. O território é o horizonte concreto dentro do qual se produzem pertencimento criminal, proteção, vigilância e sujeição dos seus e sobre os outros.

Os privilégios eventualmente concedidos pelo domínio armado ao trabalhador do crime — prestígio local, circulação diferenciada no território, acesso a determinados bens ou posições de mando — raramente compensam os limites impostos pela própria territorialização do poder criminal. O horizonte econômico e social tende a se estreitar exatamente à medida que cresce a dependência em relação ao grupo criminal.

Há mecanismos próprios de reprodução e gestão dessa força de trabalho. Há formas de seguro de vida destinadas a amparar familiares quando alguém morre em serviço. Há o seguro-cela, voltado a garantir condições mínimas de sobrevivência e proteção durante o encarceramento. Há modalidades de seguro-desemprego destinadas a assegurar o sustento da família quando a fonte de renda é interrompida pela prisão, pela perda de posição ou pela incapacidade de continuar trabalhando. E há mecanismos de fidelização destinados a reduzir riscos de deserção, mudança de grupo ou delação.

Numa lógica inversa, mas coerente com o mesmo cálculo político das governanças criminais nodais, as mortes também integram os mecanismos de gestão dessa força de trabalho, especialmente entre os segmentos mais precarizados, abundantes e facilmente substituíveis das economias criminais. Elas cumprem distintas finalidades nas governanças criminais em rede. As mortes em operações policiais podem funcionar como cortina de fumaça para viabilizar fugas, deslocamentos e reacomodações das instâncias superiores de comando. Podem produzir saldos operacionais utilizados como moeda de troca e instrumento de barganha nos acordos entre grupos criminais e seus parceiros situados no interior do Estado. Podem contribuir para reorganizar arranjos territoriais e redes de comando, redefinindo posições, hierarquias e zonas de influência. Em determinados contextos, também podem operar como mecanismo de compensação e ajuste nos acordos de renovação dos arrendamentos territoriais e das condições de exploração econômica dos mercados locais. Podem ainda reduzir custos associados à reprodução, proteção e manutenção de uma força de trabalho cuja vida possui baixo valor econômico relativo. Em determinadas circunstâncias, a morte de quadros da ponta pode mostrar-se mais vantajosa do que sua rendição, prisão prolongada ou incorporação a mecanismos permanentes de proteção e sustento. Servem ainda como demonstração exemplarista de controle, vigilância e justiça, evidenciando capacidade de mando e reforçando mecanismos de disciplina, obediência e sujeição.

No caso do Rio de Janeiro, marcado por décadas de confrontos armados recorrentes, a rendição e a submissão à justiça nem sempre constituem o horizonte predominante para os quadros situados na base das economias criminais. Em determinadas circunstâncias, a preservação da vida pode ser negociada mediante a entrega de ativos considerados mais valiosos para a produção de resultados operacionais, como armas, drogas ou informações estratégicas. Esses arranjos podem alimentar estatísticas de produtividade policial, produzir ganhos para diferentes atores e, não raramente, permitir a recomposição posterior dos recursos perdidos pelos grupos criminais. A morte e a sobrevivência passam, assim, a integrar os cálculos econômicos, políticos e operacionais que estruturam a gestão dos mercados criminais e de suas forças de trabalho.

Em todos esses casos, o que está em jogo não é a proteção da vida ou o bem-estar dos trabalhadores do crime, mas a administração econômica da força de trabalho precarizada e dos riscos associados à reprodução dos mercados criminais. Não se trata de direitos sociais ou garantias trabalhistas no sentido convencional. São instrumentos econômicos voltados à administração violenta da força de trabalho ilegal e dos riscos inerentes ao negócio. Mais do que explorar trabalho, essas economias dependem da administração violenta contínua da força de trabalho e dos riscos associados à sua reprodução. Isso se explicita nos códigos de conduta do Comando Vermelho e do PCC, cujas normatividades e cuja aplicação são rígidas, personalistas e desiguais.

Mas a economia política do crime não se limita à gestão da mão de obra ilegal da ponta. Ela também mobiliza trabalhadores informais, profissionais especializados e atividades plenamente inseridas na economia formal. Advogados, contadores, corretores, operadores financeiros, analistas de investimento, empresários, transportadores, funcionários de empresas legalizadas, agentes públicos, policiais, operadores da justiça, gestores e políticos participam desses circuitos. Atuam em diferentes graus e posições nos processos de proteção, circulação, transformação e valorização dos recursos produzidos pelas economias criminais. Participam também de sua conversão em patrimônio legalizado. O dinheiro produzido pelo crime não permanece confinado ao universo criminal. Ele irriga mercados, movimenta consumo, financia empreendimentos, alimenta cadeias produtivas, gera empregos formais, informais e ilegais e circula pela economia legal. A economia política do crime não é uma economia separada da economia formal. Ela constitui uma de suas dimensões, articulando distintos regimes de legalidade, trabalho, investimento e acumulação.

Dificuldades surgem quando essa agenda é reduzida a uma leitura exclusivamente securitária, policialesca ou penalista. Quando isso ocorre, a atenção concentra-se nos operadores mais visíveis, nos territórios mais expostos e nas manifestações mais ostensivas da criminalidade, deixando relativamente preservados os arranjos político-econômicos, regulatórios e institucionais que sustentam os esquemas criminais. Paradoxalmente, abordagens excessivamente centradas na repressão de varejo tendem mais a favorecer a adaptação e a reprodução das redes criminais do que a comprometer suas bases de sustentação. É necessário enfrentar também os mercados políticos da insegurança, os arranjos por meio dos quais proteção, tolerância regulatória, seletividade repressiva e acesso privilegiado a oportunidades econômicas são continuamente negociados entre diferentes atores.

Essa dinâmica não se restringe aos mercados tradicionalmente associados ao crime organizado. Sonegação fiscal, licitações fraudadas, desvios de recursos públicos, fraudes financeiras, uso privado de emendas parlamentares, mercados digitais de apostas, plataformas eletrônicas de jogos e inúmeros outros segmentos econômicos podem envolver redes político-criminais que se beneficiam das próprias estruturas regulatórias estatais. O problema vai além da violação das regras. Ele diz respeito à capacidade de influenciar sua formulação, interpretação, aplicação e fiscalização.

A flexibilização do acesso e do porte de armas promovida durante o governo Bolsonaro constitui um exemplo eloquente desse fenômeno. Independentemente das intenções declaradas, seus efeitos concretos contribuíram para reduzir custos logísticos da economia política do crime, ampliando a disponibilidade de armamentos, favorecendo a emergência de CACs que serviam como laranjas e facilitando a sustentação dos monopólios coercitivos necessários ao exercício do domínio armado sobre territórios e mercados.

Armas e drogas são, porém, apenas as mercadorias mais visíveis de uma economia política que produz e faz circular algo ainda mais valioso. Importa compreender por que as mercadorias da economia política do crime não se limitam a drogas, armas, combustíveis, minérios ou serviços essenciais. As mercadorias mais valiosas são mercadorias políticas, tal como apontadas por Michel Misse. O acesso privilegiado a decisões públicas, informações estratégicas, licenças, autorizações, contratos, proteções institucionais, interpretações normativas e mecanismos de influência pode possuir valor econômico superior ao de muitas commodities ilícitas. Nesse sentido, policiais, operadores da justiça, gestores públicos, reguladores, políticos e outros detentores de capacidade decisória e de passabilidade dentro das burocracias estatais tornam-se recursos estratégicos dentro das redes de proteção, circulação e acumulação de riqueza.

O crime produz renda, ocupação, circulação monetária, consumo, investimentos e mercados, mobilizando coerções diretas e indiretas e, quando necessário, a administração da violência letal. O desenvolvimento passa a ser comprometido quando governos eleitos governam com o crime, protegem seus mercados e convertem a insegurança em política pública e em expediente de acumulação de riqueza, poder e influência. O problema não está simplesmente na existência de economias ilícitas, mas nas políticas e nos modelos de governo que organizam a distribuição legal ou ilegal da riqueza, das oportunidades e dos riscos.

Para a reprodução da economia política criminal, importa mais a garantia estatal de previsibilidade, estabilidade e duração das transações do que a garantia da vida. A redução das mortes em territórios sob domínio armado pode decorrer menos de políticas públicas orientadas à redução dos homicídios e mais da estabilização dos acordos entre governanças criminais e destas em cogestão com segmentos do Estado. Em determinadas circunstâncias, a paz armada produzida pela acomodação dos mercados e por alguma estabilidade dos domínios armados nos territórios pode gerar mais previsibilidade do que a ação estatal orientada à proteção da vida.

É justamente nesse ponto que retorna a ideia do Estado como agência reguladora do crime. O Estado pode restringir, deslocar, tolerar, reorganizar ou expandir oportunidades associadas às economias criminais. Pode atuar para reduzir sua capacidade de acumulação, sua proteção institucional e seu domínio sobre territórios e mercados. Quando governa contra o crime, atua para reduzir seus incentivos e suas capacidades de expansão. Quando governa com o crime, transforma a insegurança em projeto de poder e em fonte de acumulação.

Nesse segundo caso, a lógica predominante deixa de ser a do desenvolvimento social e econômico e passa a ser a extração intensiva e acelerada de recursos. A prioridade não é a produção e a distribuição da riqueza, nem a sustentabilidade econômica, institucional e social dos mercados, mas a maximização imediata dos ganhos. Uma lógica predatória se impõe: minerar o máximo possível, no menor tempo possível, durante a vigência do governo com o crime. Ela tende a exaurir recursos, territórios, capacidades institucionais e as próprias condições políticas que permitem a acumulação de ganhos.

É isso que compromete o desenvolvimento. Não é o crime tomado em abstrato. O que compromete o desenvolvimento são os arranjos políticos que governam com o crime, protegem seus mercados, exploram a insegurança como ativo econômico e convertem recursos públicos, proteção seletiva e violência administrada em estratégias permanentes de acumulação. O problema, portanto, não é apenas o crime. É a política que o organiza, regula, protege, explora e dele se alimenta. E, dessa forma, sabota projetos de desenvolvimento social e econômico que se tornam concorrenciais ou atrapalham a política econômica criminosa. Nesse sentido, a mentalidade de levar vantagem em tudo, própria de um capitalismo selvagem de Estado atravessado por lógicas fisiologistas de aparelhamento e loteamento das burocracias, torna-se um expediente útil.

Considerações finais

As onze questões discutidas neste ensaio conduzem a uma conclusão comum: aquilo que convencionamos chamar de crime organizado é um fenômeno muito mais complexo do que a imagem tradicional de grupos criminosos voltados à obtenção de lucro por meio da violência e da exploração de mercados ilícitos. As evidências acumuladas pelas pesquisas sobre governanças criminais sugerem que estamos diante de arranjos político-econômicos organizados em rede, capazes de articular mercados legais e ilegais, agentes públicos e privados, economias formais e informais, dispositivos de proteção, regulação e coerção. Ao longo deste ensaio, procurou-se demonstrar que as fronteiras entre legalidade e ilegalidade são mais porosas do que normalmente se admite; que os mercados ilícitos não operam isoladamente dos mercados legais; que a produção de riqueza ilegal depende de capacidades regulatórias, proteções institucionais e mercadorias políticas; que o Estado não se encontra necessariamente fora do problema; e que as governanças criminais possuem capacidades próprias de administração de populações, controle de territórios e regulação de mercados.

As respostas também procuraram mostrar que a lógica de funcionamento dessas governanças não é a de uma organização única, centralizada e verticalizada. O que se observa são arranjos nodais compostos por núcleos relativamente autônomos, articulados por relações de interdependência funcional, nos quais o desconhecimento seletivo constitui um recurso de gestão e proteção. Do mesmo modo, buscou-se evidenciar que as economias político-criminais não se limitam ao tráfico de drogas, armas ou mercadorias ilegais. Elas atravessam cadeias produtivas, mercados formais, atividades empresariais, sistemas financeiros e estruturas estatais. Produzem renda, movimentam capitais, geram ocupações, mobilizam profissionais especializados e criam formas próprias de governo. Por essa razão, abordagens centradas exclusivamente na repressão policial, no aumento de penas ou na perseguição de determinadas mercadorias tendem a produzir deslocamentos, reacomodações e mutações dos arranjos existentes, sem necessariamente comprometer os mecanismos que sustentam sua reprodução.

Convém abandonar a fantasia de que seja possível eliminar definitivamente o crime organizado. Da mesma forma que não se eliminam o pecado, os conflitos ou as práticas desviantes da vida social, tampouco se eliminarão integralmente as economias político-criminais. Também é irreal acreditar que se vá extinguir integralmente os mercados ilícitos sem comprometer gravemente os próprios mercados legais, diante das fronteiras borradas entre um e outro. O desafio real não é acabar com o crime, mas governar seus efeitos, reduzir sua capacidade de acumulação, limitar seu poder de captura institucional e impedir sua conversão em forma de governo sobre populações, territórios e mercados. O problema decisivo consiste em definir quais níveis de violência, corrupção, captura institucional e poder econômico ilícito uma sociedade democrática está disposta a tolerar e quais capacidades pretende mobilizar para contê-los e reduzi-los.

Nesse contexto, os maiores desafios não se encontram propriamente no lado firma das economias criminais, mas no lado Estado e no lado governo. É dentro das burocracias estatais, das estruturas de justiça, fiscalização, regulação, controle e segurança que se encontram alguns dos obstáculos mais difíceis de enfrentar. A polícia pode ser sabotada por dentro. A justiça pode ser sabotada por dentro. Agências reguladoras podem ser sabotadas por dentro. A fiscalização pode ser sabotada por dentro. A proteção corporativa, os códigos de silêncio, as redes de influência e as blindagens institucionais elevam enormemente os custos da intervenção do Estado contra o próprio Estado. Cortar essas conexões que envolvem agentes estatais e atores de governo significa cortar na própria carne do Estado. É essa a razão pela qual as dimensões estatais e governamentais das governanças criminais costumam ser as menos visíveis e as mais difíceis de alcançar pelas polícias, pelos órgãos de controle e pelas instituições de justiça.

Combater governanças criminais significa, muitas vezes, enfrentar a polícia dos bens, das decisões e das influências; as câmaras ocultas do Judiciário; os acordos de bastidores nos parlamentos; os mecanismos de captura regulatória; as redes de proteção burocrática; os mercados políticos da insegurança; e os dispositivos que transformam poder público em ativo econômico negociável. Trata-se de uma intervenção que atinge interesses instalados dentro das próprias estruturas encarregadas de regular, controlar e combater o crime. Por isso, produz-se um sentimento generalizado de corrupção que tende a se confundir com todo o sistema estatal, ainda que essa percepção muitas vezes seja amplificada pela força destrutiva dos rumores, das generalizações e das narrativas totalizantes.

Cabe ressaltar que a economia política do crime, como qualquer lógica capitalista, é assimétrica e desigual por natureza, o que exclui a possibilidade de uniformidade de acesso às oportunidades, de distribuição equitativa dos ganhos ou de participação homogênea nos benefícios produzidos. É precisamente essa assimetria que sustenta as hierarquias, os privilégios e os mecanismos de exclusão presentes tanto nos mercados legais quanto nos ilegais. Imaginar a eliminação integral da economia ilegal constitui uma ilusão analítica. No limite, significaria comprometer dimensões importantes da própria economia formal com a qual ela se articula, interage e da qual se alimenta.

A experiência da Operação Lava Jato ilustra alguns dos riscos associados a estratégias concentradas na punição de operadores e organizações sem alterar de forma duradoura os mecanismos político-institucionais que tornam possível a reprodução dos esquemas ilícitos. Diversas decisões posteriormente anuladas pelo Poder Judiciário, em razão de violações ao devido processo legal, ao contraditório e à imparcialidade judicial, revelaram limites importantes daquela experiência. Ao mesmo tempo, seus efeitos econômicos foram amplamente debatidos em razão dos impactos sobre grandes empresas, cadeias produtivas e empregos. O resultado foi um cenário em que capacidades econômicas relevantes foram comprometidas, enquanto os incentivos, as oportunidades e os arranjos institucionais que alimentam a economia política da corrupção e de outros mercados ilícitos permaneceram em grande medida disponíveis para novas formas de reorganização e reprodução.

Os desafios associados ao lado firma são também complexos, mas de natureza distinta. Neles predominam dificuldades técnico-administrativas, operacionais e logísticas. As economias criminais contemporâneas operam de forma diversificada, translocal e em rede. Elas desafiam conhecimentos acumulados, exigem novas capacidades investigativas, novas formas de inteligência, redefinições dos fins da política de polícia, reconfiguração dos meios logísticos e requalificação permanente dos modos táticos de atuação. Tudo isso em razão do sucesso ou do insucesso das próprias políticas públicas de enfrentamento. Trata-se de uma curva contínua de aprendizagem institucional, investimento e inovação, marcada por custos elevados e resultados incompatíveis com os calendários eleitorais e as demandas imediatas por respostas rápidas.

O enfrentamento das governanças criminais requer também uma política robusta de comunicação social. Democracias não sustentam políticas públicas complexas apenas por meio de operações ou estatísticas. Elas dependem de confiança pública. A sociedade precisa compreender o que está sendo feito, quais são os objetivos perseguidos, quais resultados são possíveis e quais limites existem. Sem essa confiança, o mandato público para enfrentar o crime se fragiliza e abre espaço para soluções simplistas, espetacularizações repressivas e manipulações morais da insegurança.

Daí a importância estratégica da construção de sistemas efetivos de accountability, responsabilização, transparência e prestação pública, regular e auditável de contas. A confiança pública depende da capacidade de demonstrar que existem fronteiras claras entre Estado e crime, que os mecanismos de controle da corrupção funcionam e que os agentes encarregados de combater as governanças criminais também estão submetidos à supervisão democrática. A corrupção não é um efeito colateral do problema. Ela constitui uma das engrenagens centrais das relações entre Estado, política e crime. Onde não há controle, transparência e responsabilização, ampliam-se as oportunidades para manipulações políticas, instrumentalizações corporativas, desvios de finalidade, aparelhamento das burocracias e instrumentalização da moralidade pública em torno do medo e da insegurança.

Sem mecanismos substantivos de controle e responsabilização, corre-se um risco duplo. De um lado, produzir uma polícia fraca para os fortes e forte para os fracos, incapaz de alcançar os centros de poder econômico, político e institucional que sustentam as governanças criminais. De outro, produzir burocracias armadas progressivamente autonomizadas, convertidas em governos policiais de fato, capazes de reorganizar mercados ilícitos, redefinir oportunidades de acumulação e disputar poder com as próprias instituições democráticas. O desafio não é construir polícias sem controle para combater o crime. O desafio é construir capacidades estatais fortes, legítimas, supervisionadas e permanentemente submetidas à prestação pública de contas.

Em última instância, o problema colocado pelas governanças criminais é um problema de governança democrática. O que está em disputa é decidir quem governa, em nome de quem, por meio de quais mecanismos de controle e sob quais limites institucionais. É nesse terreno que se decidirá a capacidade das sociedades contemporâneas de conter o poder das economias político-criminais, limitar a captura das instituições públicas e preservar a legitimidade democrática do uso da força. Isso exige capacidades estatais fortes, mas não autônomas; polícias capazes de alcançar os fortes, mas submetidas ao controle público; inteligência financeira, mas também controle da corrupção; repressão qualificada, mas também accountability. Sem isso, permanece o duplo risco: uma polícia fraca diante dos mercados de poder ou uma polícia forte demais diante da democracia.

Por Jacqueline Muniz